Muy silenciosamente y bajo el radar, la principal agencia de comercio internacional del gobierno de EE. UU. está rehaciendo la política comercial de Washington. A finales de marzo, la Representante Comercial de EE. UU. (USTR), Katherine Tai, negoció un acuerdo con Japón que tiene como objetivo fortalecer y diversificar las cadenas de suministro de minerales críticos. El acceso a estos minerales es crucial para muchas tecnologías verdes, como las baterías de los vehículos eléctricos, los paneles solares y las turbinas eólicas y, por lo tanto, es esencial para la agenda climática de la administración Biden.
Muy silenciosamente y bajo el radar, la principal agencia de comercio internacional del gobierno de EE. UU. está rehaciendo la política comercial de Washington. A finales de marzo, la Representante Comercial de EE. UU. (USTR), Katherine Tai, negoció un acuerdo con Japón que tiene como objetivo fortalecer y diversificar las cadenas de suministro de minerales críticos. El acceso a estos minerales es crucial para muchas tecnologías verdes, como las baterías de los vehículos eléctricos, los paneles solares y las turbinas eólicas y, por lo tanto, es esencial para la agenda climática de la administración Biden.
Hasta ahora, todo bien. El problema comienza con lo que hizo la oficina de la USTR a continuación: publicó el texto del acuerdo bajo un lista de los tratados de libre comercio (TLC) que tiene Estados Unidos con 20 países diferentes. También reclamado que “este acuerdo nos permitirá profundizar nuestra relación bilateral existente”. Esto no importaría si no fuera por el hecho de que el acuerdo no libera ni “profundiza” ningún comercio entre las dos partes, y no cumple con los criterios generalmente aceptados para cualquier acuerdo comercial en absoluto.
El acuerdo está lleno de lenguaje aspiracional para mejorar la cooperación, pero carece de cualquier cambio en el acceso al mercado que profundice significativamente los lazos comerciales, ni incluye obligaciones exigibles que son típicas de los acuerdos comerciales. Esto no debería sorprender, porque para que la USTR acepte cualquier aumento en el acceso al mercado, como la reducción de tarifas, requiere la consulta y aprobación del Congreso. (La Constitución de EE. UU. otorga explícitamente al Congreso el poder de “regular el comercio con naciones extranjeras”). Al negociar este acuerdo y afirmar que tiene la misma posición que los TLC existentes, el USTR ha debilitado la política comercial de EE. UU. y sentó un peligroso precedente. Si cualquier acuerdo ahora puede contar como un TLC, el término pierde sentido, la Casa Blanca elimina los controles constitucionales sobre sus decisiones comerciales y las empresas estadounidenses pierden oportunidades para expandir sus mercados.
Si el trato no es un trato, ¿por qué la USTR lo negoció en primer lugar? La respuesta está en la lucha de la administración Biden para limpiar el desorden legislativo y diplomático creado por la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), la iniciativa climática emblemática del presidente estadounidense Joe Biden. Un aspecto clave de esa ley es un crédito fiscal de hasta $7,500 que los estadounidenses pueden recibir cuando compran cierto vehículos eléctricos (VE). Sin embargo, cuando el Congreso redactó las reglas sobre esos créditos fiscales, los restringió a los vehículos ensamblados en América del Norte, incluidos México y Canadá, donde los fabricantes de automóviles estadounidenses tienen operaciones importantes. El Congreso también exigió que un porcentaje cada vez mayor de los componentes de la batería de los vehículos eléctricos, incluidos los minerales críticos que ahora se obtienen principalmente de China, también se suministren desde América del Norte, o desde otros países con los que Estados Unidos tiene un TLC, como Chile.
El problema, como sabe cualquier comprador de automóviles, es que Estados Unidos es un mercado importante para los automóviles fabricados en Japón y la Unión Europea, con los que Estados Unidos no tiene un TLC. Dado que estos son aliados cercanos de EE. UU., para los cuales la industria automotriz es un empleador fundamental, las restricciones del IRA sobre sus exportaciones de vehículos eléctricos amenazaron con desencadenar un gran conflicto comercial. Comprensiblemente desde su perspectiva, los europeos y los japoneses ven la restricción de los subsidios del IRA a los productores regionales como un proteccionismo flagrante, ya sea bajo una etiqueta verde o de cualquier otra índole.
La respuesta de la administración ha sido negociar mini-ofertas con socios comerciales—y poniéndoles el nombre “FTA” para asegurar que los socios no sean excluidos del mercado estadounidense por las disposiciones de la IRA. Con este fin, el Departamento del Tesoro de EE. UU. pareció relajar la definición de lo que constituye un TLC y, por lo tanto, califica a un socio comercial para los beneficios de IRA de acuerdo con la letra de la legislación. En consulta con la USTR, el Departamento del Tesoro publicó un aviso de la propuesta de elaboración de normas el 17 de abril que describía los criterios para lo que podría calificar como un TLC. Algunos son típicos de los TLC, como reducir o eliminar las barreras comerciales (piense en aranceles, cuotas y restricciones regulatorias) y establecen “disciplinas de alto nivel”, como compromisos sobre protección ambiental, derechos laborales y comercio digital. Sin embargo, el Departamento del Tesoro va más allá y amplía lo que el gobierno de EE. UU. considera un TLC a acuerdos que simplemente obligan a los signatarios a evitar nuevas barreras comerciales. Esto es contrario a la práctica bien establecida de negociar concesiones recíprocas que reducen las barreras comerciales existentes y permiten la aplicación mediante represalias sancionadas o litigios. En cambio, los nuevos criterios de la administración Biden sugieren que el acceso al mercado ahora es opcional, lo que le permite eludir la aprobación del Congreso.
Con este truco, el acuerdo de minerales críticos con Japón ahora califica como un acuerdo de libre comercio a los efectos de la IRA. La administración se encuentra actualmente en el proceso de negociación de un acuerdo similar con la Unión Europea. Ningún experto comercial serio consideraría ninguno de estos acuerdos como un TLC, pero según las nuevas reglas de la administración Biden, calificarían como TLC y, por lo tanto, eximirían a los socios de las restricciones de la IRA.
Como era de esperar, estas acciones han irritado a los legisladores. Senador estadounidense Joe Manchin argumentó que “la administración está intentando en todo momento implementar el proyecto de ley que quería, no el proyecto de ley que el Congreso realmente aprobó”. Los senadores Ron Wyden y Richard Neal, como Manchin, ambos demócratas, se hicieron eco preocupaciones similaresy agregó que “los acuerdos deben desarrollarse de manera transparente y ponerse a disposición del público para una revisión significativa mucho antes de firmarlos, no después de que la tinta ya esté seca”.
Los legisladores destacan puntos importantes: por lo general, cuando se negocia un tratado de libre comercio, el presidente solicita autoridad de promoción comercial del Congreso, que permite que el texto final de un acuerdo se someta a votación a favor o en contra sin enmiendas. El Congreso se mantiene informado durante las negociaciones y también establece los criterios de negociación que el presidente debe cumplir, como la inclusión de normas ambientales o laborales. La autoridad presidencial de promoción comercial expiró en julio de 2021 y Biden no ha buscado su renovación. Eso no es tan extraño; los presidentes tienden a solicitarlo cuando las negociaciones son inminentes o están en marcha. Tai ha sugerido que, no obstante, puede consultar con el Congreso sobre estos acuerdos más limitados. Sin embargo, la pérdida de la autoridad de promoción comercial elimina importantes pasos procesales que aseguran una supervisión adecuada del Congreso y la opinión pública sobre estos acuerdos.
Más allá de esto, las nuevas reglas propuestas por el Departamento del Tesoro son problemáticas porque amplían la definición de un TLC para incluir acuerdos que no lo son. La nueva definición se aplica incluso en ausencia de concesiones recíprocas, por ejemplo, cuando las partes simplemente consolidan el statu quo prometiendo no imponer barreras adicionales, incluidos los aranceles a las exportaciones. La mención de esto último en el proyecto de reglas es particularmente curiosa, ya que los aranceles a la exportación ya están prohibidos en los Estados Unidos por la Constitución.
Bajo el acuerdo de minerales críticos con Japón, por ejemplo, el lenguaje no proporciona acceso recíproco, o incluso adicional, a los mercados de EE. UU. y Japón para estos minerales. Es esencialmente poner el statu quo en el papel y colocarle el encabezado “TLC”.
A los miembros del Congreso a favor del comercio les preocupa, con razón, que el mini acuerdo desperdicie la oportunidad de buscar un acuerdo comercial integral y de alto nivel con Japón, donde los intereses económicos de EE. UU. van mucho más allá de los minerales críticos. En su declaración para la audiencia del Comité de Finanzas del Senado sobre la agenda comercial del presidente en marzo, Wyden instó a Tai a presentar acuerdos comerciales ante el Congreso y advirtió que “EE. UU. no puede concluir acuerdos con Japón, Indonesia o la UE que dejen sin abordar los problemas que enfrentan nuestros exportadores”. Un problema importante, argumentó, era ampliar las oportunidades de exportación en estos mercados, algo que los acuerdos comerciales suelen incluir. De manera similar, el representante Dan Kildee señaló el Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá, que incluye fuertes disposiciones ambientales y laborales, como un buen ejemplo del tipo de acuerdos comerciales que deben buscarse. En contraste, la única iniciativa comercial importante de la administración Biden, la Marco económico del Indo-Pacíficoes tan poco ambicioso como el acuerdo de Japón, con un alcance limitado que no incluye el acceso al mercado.
Esto plantea una pregunta más básica: ¿Deberían los acuerdos que no brindan acceso al mercado siquiera contar como acuerdos comerciales (y mucho menos acuerdos de libre comercio)? Además, en el caso de la UE, ¿puede llamarse acuerdo comercial un acuerdo sobre minerales críticos cuando hay nada para negociar? Europa no produce ningún mineral para vender a los Estados Unidos, y la UE importa casi todos estos minerales de países distintos de los Estados Unidos.
La regla propuesta simplemente dice que el Congreso en realidad no tuvo la intención de restringir los créditos a los socios de TLC, sino a “países con los que Estados Unidos tiene relaciones económicas confiables”. Esto suena mucho a amigas—otro término mal definido. Todo esto apunta a una necesidad urgente de que el Congreso defina claramente el término “TLC” en lugar de permitir que la administración utilice la falta de un estatuto claro para acabar con el IRA. Además, la autoridad del USTR para negociar acuerdos comerciales no está clara y abierto al desafío. Incluso si el camino hacia un caso constitucional exitoso contra la Casa Blanca pudiera resultar difícil, sobre todo por razones políticas, Biden será acusado justificadamente de extralimitación ejecutiva.
Si bien se deben aplaudir los esfuerzos de la administración Biden para evitar una confrontación destructiva sobre el comercio con los aliados más cercanos de Washington, se debe tener cuidado con la forma en que lo hace. Y aunque compartir el texto de un acuerdo ejecutivo en el sitio web de USTR es bienvenido, no tiene cabida bajo el encabezado “FTA”.
El Congreso debe pedir a la administración que inicie negociaciones comerciales integrales con la UE y Japón. También debe solicitar que la administración establezca una página en el sitio web de USTR que comparta el texto de cada acuerdo ejecutivo sobre comercio que Estados Unidos tiene en vigor. Esto sería mejorar la transparencia en la formulación de políticas comerciales en general y proporcionar al público y a los investigadores los datos para analizar la eficacia de estos mini acuerdos.
Una cosa está clara: al explotar la vaguedad de la ley de EE. UU. sobre lo que constituye un acuerdo comercial para eludir la legislación del Congreso, la administración se arriesga a un futuro inestable para la política comercial de EE. UU. Si el Congreso no logra frenar a la administración Biden, la brecha en los acuerdos comerciales tradicionales se llenará con acuerdos de trastienda que subvierten los controles y equilibrios constitucionales que aseguran que los intereses de todos los estadounidenses se consideren en la política económica exterior.